Índice de Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores: Informe de síntesis general 2021.

Los resultados de una evaluación de 118 países llevada a cabo por el Banco Mundial muestran que es mucho lo que queda por hacer para alcanzar las aspiraciones de la Declaración de Lima de 1977 sobre la independencia de las entidades fiscalizadoras superiores (EFS). Las EFS desempeñan un papel indispensable en la promoción de la buena gestión institucional, la transparencia y la rendición de cuentas. Además, contribuyen a supervisar el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

A través de este informe se pretende informar y preparar mejor a los equipos de trabajo del Banco Mundial y a los socios en la tarea del desarrollo a fin de respaldar el fortalecimiento de las EFS en países clientes. Asimismo, se busca contribuir a orientar la colaboración continua entre la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) y los organismos de desarrollo para abordar la inextricable problemática de la independencia de las EFS. Este informe es también una respuesta a los anhelos de diversos socios en la tarea del desarrollo de comprender mejor el grado de independencia de las EFS en distintos países y regiones.

La independencia es indispensable para el eficaz funcionamiento de las EFS. Una EFS con verdadera independencia puede cumplir el mandato de reducir el desaprovechamiento y el abuso de los recursos públicos, de modo que estos puedan canalizarse de forma más adecuada a programas de lucha contra la pobreza, uno de los aspectos en los que se enfoca la comunidad internacional del desarrollo y la misión central del Grupo Banco Mundial.

La evaluación de la independencia de las EFS que se utilizó en este informe es una herramienta elaborada por un equipo de expertos en EFS del Banco Mundial para medir anualmente el nivel de independencia de dichas entidades. Incluye 10 indicadores basados en estándares y prácticas internacionales, que abarcan distintas dimensiones: legal, financiera, operativa, del mandato y del alcance, entre otras. En cada indicador, se otorgó 1 punto a las EFS que cumplen todos los criterios, 0,5 puntos a las que los cumplen parcialmente y 0 puntos a las que no los cumplen. Una puntuación total de 10 significa que la EFS cumplió todos los criterios de independencia (véase el cuadro 1).

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C U A D R O 1 : Grados de independencia de las EFS

Las conclusiones de la evaluación global indican que solo 2 países obtuvieron 10 puntos y demostraron tener un grado de independencia muy alto, y que el grado de independencia fue alto

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G R Á F I C O 1 : Nivel de independencia de las EFS

en 17 países, considerable en 33, moderado en 37 y bajo en 29 (véase el gráfico 1).

Fuente: Banco Mundial.

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La evaluación, basada en la puntuación compuesta de cada indicador, muestra que las EFS tienen un mayor nivel de independencia en las siguientes dimensiones: autonomía en el alcance de la auditoría (0,86), mandato de auditoría (0,83), acceso a registros e información (0,82), derechos y obligaciones con respecto a la presentación de

informes de auditoría (0,80), y autonomía operativa (0,75). Entre las dimensiones que reflejan las mayores deficiencias se incluyen las de autonomía financiera (0,49), autonomía en la dotación de personal (0,50) y transparencia en el proceso de designación de los presidentes de las EFS (0,58).

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C U A D R O 2 : Puntuación promedio de los indicadores de independencia de las EFS (118 países)

Nota: Puntuaciones < 1 se refiere al porcentaje de países que no alcanzaron una puntuación de 1 en el indicador.

A continuación, se presentan observaciones clave sobre cada indicador:

1. Marco constitucional y legal. El hecho de que la creación de EFS y su funcionamiento se rigieran por una cantidad desproporcionadamente grande de marcos constitucionales y legales no contribuyó necesariamente a garantizar su independencia. La mayoría de los presupuestos y la mayor parte del financiamiento de las EFS estaban sujetos a la aprobación de instituciones presupuestarias del Gobierno central. Asimismo, la diversidad de marcos no garantizaba la permanencia de los presidentes de las EFS en el cargo.
2. Transparencia en el proceso de designación de los presidentes de las EFS. En varios países, dicha designación no estaba sujeta a un proceso abierto y competitivo. Como resultado, los presidentes solían designarse mediante decisiones adoptadas exclusivamente por el partido mayoritario o gobernante, lo que podía comprometer la independencia de las EFS.

3. Autonomía financiera. Muchos países no contaban con recursos legales ni de otro tipo confiables para los casos en que las asignaciones presupuestarias no fueran suficientes.

4. Tipos de auditorías. Solo alrededor del 50 % de las EFS realizaba los tres tipos de auditorías (es decir, financieras, de cumplimiento y de desempeño), con frecuencia debido a la falta de recursos y de capacidad técnica.

5. Autonomía operativa. Si bien en muchos países el nivel de autonomía operativa era adecuado, también se observaron deficiencias, como la falta de una autoridad legal específica que garantice la autonomía, requisitos para auditorías legales anuales que limitan el poder discrecional de las EFS para asignar un orden de prioridad a otras actividades, y la falta de poder discrecional para asignar un orden de prioridad a las solicitudes de auditoría ad hoc provenientes de la legislatura.

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6. Autonomía en la dotación de personal. Solo 22 países cumplieron con todos los criterios, debido a la falta de recursos financieros y a las dificultades en la aplicación de las regulaciones generales de la administración pública en materia de contratación, gestión del desempeño y desarrollo laboral, y remuneración del personal a cargo de las auditorías. En varios países, no se permitía a las EFS tercerizar trabajo recurriendo a organismos especializados o firmas del sector privado.

7. Mandato de auditoría. En general, las EFS obtuvieron una buena puntuación, aunque se observaron deficiencias principalmente debido a que contaban con recursos inadecuados para ejecutar su mandato en forma plena y regular. En algunos casos, el mandato no incluía la auditoría de ingresos tributarios ni jurisdicción sobre las auditorías independientes de empresas públicas realizadas por empresas del sector privado.
8. Autonomía en el alcance de la auditoría. En términos generales, esta dimensión obtuvo la calificación más elevada, lo que refleja la capacidad de las EFS para ejercer una autoridad sin restricciones a la hora de decidir sobre la naturaleza, el alcance y la extensión de las auditorías, incluida la selección de entidades. No obstante, la manifestación práctica de esta autonomía no era del todo evidente, máxime en instancias en que las EFS no preparaban ni publicaban planes anuales para las actividades de auditoría.

9. Acceso a registros e información. Si bien, en términos generales, las EFS obtuvieron una buena puntuación en este indicador, la mayoría de ellas emitieron opiniones modificadas sobre los estados financieros debido a limitaciones para obtener información. En algunas jurisdicciones, la legislación preveía la sanción de funcionarios que no proporcionaran la información solicitada, aunque ello no es una práctica común.

10. Derechos y obligaciones con respecto a la presentación de informes de auditoría. Los evaluadores observaron que, si bien la mayoría de las EFS tenían el mandato legal de publicar informes anuales y presentarlos ante la legislatura, dicho mandato no se cumplía de manera sistemática. Entre las deficiencias observadas se incluyen oportunidades limitadas para someter los informes a la deliberación de la legislatura, demoras indebidas en la finalización y publicación de informes, e incongruencias en la publicación y el acceso público.

La creación, el mantenimiento y el uso regular de la herramienta de evaluación de la independencia de las EFS contribuirá a la elaboración de enfoques regionales adecuados destinados a mejorar la independencia de dichas entidades y mitigar los riesgos asociados. Con un enfoque renovado en la independencia de las EFS, los países asociados se sentirán motivados para centrarse en mejorar la rendición de cuentas públicas, lo que, a su vez, puede contribuir al uso más eficaz de los recursos públicos y a los avances relacionados con los ODS.